經(jīng)過十?dāng)?shù)次征求意見和反復(fù)討論后，國家能源局近日正式公布《關(guān)于2019年風(fēng)電、光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)有關(guān)事項(xiàng)的通知》及附件《2019年光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)工作方案》(下稱《光伏工作方案》)。再加上4月公布的無補(bǔ)貼平價(jià)上網(wǎng)政策征求意見稿和光伏上網(wǎng)電價(jià)政策，2019年三大年度光伏政策相繼落地。由于首次引入競(jìng)爭(zhēng)性方法對(duì)需要補(bǔ)貼的光伏發(fā)電項(xiàng)目進(jìn)行配置和全國統(tǒng)一電價(jià)排序，《光伏工作方案》被業(yè)內(nèi)評(píng)價(jià)為中國光伏發(fā)電史上最具市場(chǎng)化導(dǎo)向的政策。

《光伏工作方案》的公布正值引發(fā)行業(yè)巨震的“531光伏新政”發(fā)布一周年。2018年，這一以“強(qiáng)力收韁”為標(biāo)志的產(chǎn)業(yè)政策影響持久而深遠(yuǎn)：從新政頒布后光伏板塊股價(jià)全線下跌、千億市值蒸發(fā)，到國內(nèi)需求驟降、生產(chǎn)企業(yè)停產(chǎn)減產(chǎn)、啟動(dòng)降薪裁員，光伏產(chǎn)品價(jià)格斷崖式下跌，中國光伏行業(yè)在悲觀情緒中經(jīng)歷了一輪殘酷洗牌。2019年版《光伏工作方案》公布后，市場(chǎng)情緒普遍樂觀，多家分析機(jī)構(gòu)給出40GW(1GW=1000MW)左右的年度國內(nèi)新增光伏裝機(jī)預(yù)測(cè)。隨著國內(nèi)市場(chǎng)需求的即刻啟動(dòng)及海外需求推動(dòng)，光伏產(chǎn)業(yè)鏈產(chǎn)品價(jià)格將迎來上漲。

光伏發(fā)電建設(shè)管理新機(jī)制：能市場(chǎng)化的都交給市場(chǎng)

國家能源局新能源司有關(guān)負(fù)責(zé)人在解讀中稱，《光伏工作方案》對(duì)今后光伏發(fā)電建設(shè)管理在機(jī)制上做了調(diào)整，具體講可以概括為“六個(gè)定”，即財(cái)政部門定補(bǔ)貼額度、價(jià)格部門定價(jià)格上限、能源部門定競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則、企業(yè)定補(bǔ)貼強(qiáng)度、市場(chǎng)定建設(shè)規(guī)模、電網(wǎng)定消納能力。實(shí)行這個(gè)新機(jī)制后，光伏發(fā)電發(fā)展的市場(chǎng)化導(dǎo)向更明確、補(bǔ)貼退坡信號(hào)更清晰、財(cái)政補(bǔ)貼和消納能力落實(shí)的要求更強(qiáng)化、“放管服”的改革方向更堅(jiān)定。

上述機(jī)制簡(jiǎn)單來說就是，在相關(guān)主管部門設(shè)計(jì)和確定補(bǔ)貼總盤子、游戲規(guī)則之后，淡化政府干預(yù)，國家不再安排光伏發(fā)電建設(shè)規(guī)模，也不再給各省下達(dá)年度建設(shè)規(guī)模。能市場(chǎng)化的都交給市場(chǎng)，由企業(yè)和行業(yè)申報(bào)的上網(wǎng)電價(jià)競(jìng)價(jià)來確定補(bǔ)貼裝機(jī)規(guī)模，在電價(jià)特別低或者平價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目特別多的情況下，整個(gè)市場(chǎng)裝機(jī)規(guī)模能夠擴(kuò)得更大，反正，補(bǔ)貼需求越多，市場(chǎng)規(guī)模越是縮小?！皣已a(bǔ)貼資金優(yōu)先用于補(bǔ)貼需求下降快、能盡快實(shí)現(xiàn)平價(jià)的項(xiàng)目和地區(qū)，充分發(fā)揮國家補(bǔ)貼資金支持先進(jìn)企業(yè)和引領(lǐng)光伏平價(jià)的作用?！?

根據(jù)財(cái)政部《可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助資金管理暫行辦法》等要求，2019年度安排新建光伏項(xiàng)目補(bǔ)貼預(yù)算總額度為30億元，其中，7.5億元用于戶用光伏(折合350萬千瓦)、補(bǔ)貼競(jìng)價(jià)項(xiàng)目按22.5億元補(bǔ)貼(不含光伏扶貧)總額組織項(xiàng)目建設(shè)，兩項(xiàng)合計(jì)不突破30億元預(yù)算總額。

《光伏工作方案》稱，自2019年起，對(duì)需要國家補(bǔ)貼的新建光伏發(fā)電項(xiàng)目分為五類：光伏扶貧項(xiàng)目、戶用光伏、普通光伏電站、工商業(yè)分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目、國家組織實(shí)施的專項(xiàng)工程或示范項(xiàng)目。除光伏扶貧項(xiàng)目按既有政策實(shí)施、戶用光伏單獨(dú)管理外，其余三類原則上均由地方通過招標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)性配置方式組織項(xiàng)目，國家根據(jù)補(bǔ)貼額度通過排序確定補(bǔ)貼名單。

根據(jù)《光伏工作方案》，各省應(yīng)綜合考慮發(fā)展規(guī)劃、當(dāng)?shù)刭Y源條件、監(jiān)測(cè)預(yù)警、市場(chǎng)消納、建設(shè)成本等因素，規(guī)范組織競(jìng)爭(zhēng)性配置。項(xiàng)目補(bǔ)貼競(jìng)價(jià)由地方組織申報(bào)、國家統(tǒng)一排序。省級(jí)能源主管部門按要求審核匯總后向國家能源局報(bào)送申報(bào)補(bǔ)貼項(xiàng)目及預(yù)期投產(chǎn)時(shí)間、上網(wǎng)電價(jià)等。國家能源局根據(jù)修正后的申報(bào)補(bǔ)貼項(xiàng)目上網(wǎng)電價(jià)報(bào)價(jià)由低到高排序遴選納入補(bǔ)貼范圍的項(xiàng)目。

為此，能源局設(shè)計(jì)了一套看似復(fù)雜的電價(jià)修正規(guī)則，以確保全國光伏電站在同一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)之下進(jìn)行競(jìng)價(jià)。對(duì)此，國家發(fā)改委能源研究所時(shí)璟麗研究員表示，國內(nèi)幅員廣闊，各地光資源稟賦和電價(jià)水平不同。這個(gè)修正電價(jià)的規(guī)則考慮了補(bǔ)貼退坡力度大的項(xiàng)目有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，同時(shí)又要與電價(jià)政策相銜接，也考慮到不同地區(qū)太陽能資源條件的差異和不同類型的光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)條件和成本差異。

官方解讀中也提及了對(duì)上網(wǎng)電價(jià)修正規(guī)則如何確保公平的考量。在政策制定過程中，也研究過按補(bǔ)貼強(qiáng)度由低到高進(jìn)行排序遴選，但從目前情況來看，各省燃煤標(biāo)桿電價(jià)不一，甘肅、新疆、內(nèi)蒙、寧夏等中西部自然資源條件較好的欠發(fā)達(dá)地區(qū)燃煤標(biāo)桿電價(jià)普遍偏低，所以綜合考慮與現(xiàn)行電價(jià)機(jī)制銜接、已形成的產(chǎn)業(yè)布局、資源開發(fā)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展等因素后，沒有采用這種辦法。

新老政策銜接：老項(xiàng)目不占用新增補(bǔ)貼指標(biāo)

《光伏工作方案》同時(shí)明確，存量普通電站不占用2019年度補(bǔ)貼額度。老項(xiàng)目不占用新增補(bǔ)貼指標(biāo)，這好于市場(chǎng)預(yù)期。

“也即之前市場(chǎng)擔(dān)心的一些未拿到指標(biāo)的往年老項(xiàng)目會(huì)占用今年補(bǔ)貼指標(biāo)的情況不會(huì)出現(xiàn)。因此可認(rèn)為今年的30億新增補(bǔ)貼除用于戶用分布式的7.5億元以外，其余的22.5億元將全部用于支持19年新增項(xiàng)目；而2019年之前未納入補(bǔ)貼指標(biāo)的項(xiàng)目將轉(zhuǎn)為平價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目或綠證交易?！比疸y證券分析稱。

水電水利規(guī)劃設(shè)計(jì)總院易躍春副院長(zhǎng)表示，近年來一些省份為了支持地方光伏發(fā)電發(fā)展、推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型，在國家規(guī)模之外自行安排了一些項(xiàng)目。按照國家相關(guān)政策，未納入國家建設(shè)規(guī)模的項(xiàng)目不納入國家補(bǔ)貼范圍，此次政策中明確今年參與補(bǔ)貼競(jìng)價(jià)的范圍是2019年新建項(xiàng)目。至于這些項(xiàng)目怎么辦？國務(wù)院能源主管部門在研究相關(guān)政策時(shí)會(huì)同有關(guān)部門統(tǒng)籌考慮，通過轉(zhuǎn)平價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目等措施逐步解決。此前出臺(tái)的《國家能源局綜合司關(guān)于報(bào)送2019年度風(fēng)電、光伏發(fā)電平價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目名單的通知》也鼓勵(lì)存量項(xiàng)目自愿轉(zhuǎn)為平價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目，《國家發(fā)展改革委國家能源局關(guān)于積極推進(jìn)風(fēng)電、光伏發(fā)電無補(bǔ)貼平價(jià)上網(wǎng)有關(guān)工作的通知》(發(fā)改能源〔2019〕19號(hào))鼓勵(lì)平價(jià)項(xiàng)目和低價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目通過綠證交易獲得合理收益補(bǔ)償。

官方解讀稱，為支持戶用光伏發(fā)展，綜合考慮財(cái)政補(bǔ)貼預(yù)算總額、戶用光伏補(bǔ)貼強(qiáng)度以及2018年結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目等因素，同時(shí)兼顧戶用光伏和補(bǔ)貼競(jìng)價(jià)項(xiàng)目關(guān)系，參考近幾年戶用光伏的實(shí)際發(fā)展情況以及2019年安排一個(gè)月時(shí)間的建設(shè)緩沖期，經(jīng)研究并商有關(guān)各方，最終確定2019年納入國家補(bǔ)貼規(guī)模的新建戶用光伏350萬千瓦，對(duì)應(yīng)補(bǔ)貼預(yù)算7.5億元。對(duì)于以往已并網(wǎng)但因種種原因未納入補(bǔ)貼范圍的所有戶用光伏項(xiàng)目，該方案提出“兜底”政策：文件發(fā)布前建成并網(wǎng)但未納入國家補(bǔ)貼范圍的，可按規(guī)定向所在地電網(wǎng)企業(yè)申報(bào)，經(jīng)當(dāng)?shù)貍浒笝C(jī)關(guān)和電網(wǎng)企業(yè)聯(lián)合審核、確認(rèn)后納入2019年財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模，補(bǔ)貼金額按2019年價(jià)格政策(0.18元/千瓦時(shí))全電量補(bǔ)貼。

《光伏工作方案》提出，列入以往國家建設(shè)規(guī)模、已開工但未建成并網(wǎng)的光伏發(fā)電項(xiàng)目，執(zhí)行國家相關(guān)價(jià)格政策，2019年底仍不能全容量建成并網(wǎng)的光伏發(fā)電項(xiàng)目(含二期光伏發(fā)電領(lǐng)跑基地項(xiàng)目)，不再納入國家補(bǔ)貼范圍。列入以往國家建設(shè)規(guī)模，未開工的項(xiàng)目，2020年底需全容量并網(wǎng)，否則不再納入國家補(bǔ)貼范圍。對(duì)因紅色預(yù)警不具備建設(shè)條件以及國家另有規(guī)定情形的，可以適當(dāng)放寬建設(shè)期限。

電網(wǎng)消納在《光伏工作方案》中的戲份很重。除在嚴(yán)格預(yù)警管理中反復(fù)強(qiáng)調(diào)對(duì)消納條件的論證外，政策規(guī)定普通光伏項(xiàng)目、工商業(yè)分布式光伏項(xiàng)目需提供申報(bào)項(xiàng)目接網(wǎng)消納條件、土地(場(chǎng)地)落實(shí)情況支持性文件。普通光伏項(xiàng)目需按單個(gè)項(xiàng)目提供接網(wǎng)消納支持性文件，工商業(yè)分布式光伏項(xiàng)目只需提供所在地市或省份的電網(wǎng)企業(yè)針對(duì)多個(gè)分布式項(xiàng)目(或新增分布式項(xiàng)目裝機(jī)總量)統(tǒng)一出具的接網(wǎng)消納文件。