能源是人類社會生存發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，也是社會進步的引擎，攸關(guān)國計民生和國家戰(zhàn)略競爭力?！笆濉逼陂g，我國能源快速發(fā)展，供給能力不斷增強，發(fā)展質(zhì)量逐步提高，新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和新模式開始涌現(xiàn)，有力支撐了我國經(jīng)濟“大廈”的建設(shè)，推動了中華“巨輪”的前進。

“十三五”時期，我國面臨的國內(nèi)外經(jīng)濟能源形勢有了很大不同。國際能源格局深度調(diào)整，供求關(guān)系總體緩和，新一輪能源革命蓬勃興起。國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，能源消費增速趨緩，發(fā)展質(zhì)量和效率問題突出，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革刻不容緩，能源轉(zhuǎn)型任重道遠。2016年末，國家發(fā)改委和國家能源局發(fā)布了《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》（以下簡稱為《規(guī)劃》），制定了我國能源發(fā)展的主要目標(biāo)和重點任務(wù)，勾繪了未來五年我國能源發(fā)展的宏偉藍圖。國家電力規(guī)劃研究中心全過程參與了《規(guī)劃》的研究工作，以下結(jié)合當(dāng)前我國經(jīng)濟和能源形勢，談幾點學(xué)習(xí)《規(guī)劃》的體會。

凝聚共識  能源規(guī)劃體系銳意變革

《規(guī)劃》積極轉(zhuǎn)變編制思路，充分發(fā)揮社會各界的智慧和力量，積極銜接中央、地方政府職能部門和能源企業(yè)，努力凝聚全社會共識，以求做到統(tǒng)籌全局。本次《規(guī)劃》編制體現(xiàn)了新形勢、新方法、新要求。

（一）“三新”主導(dǎo)編制過程

本次《規(guī)劃》編制特別注重凝聚共識、創(chuàng)新思路，有三個鮮明特點：一是開放做規(guī)劃的新形式。集中能源領(lǐng)域權(quán)威專家和骨干力量，群策群力參與規(guī)劃的研究和起草。通過召開座談會、實地調(diào)研等多種形式聽取國務(wù)院有關(guān)部門、各省市區(qū)、能源企業(yè)和行業(yè)協(xié)會的意見，并委托專家組召開專題論證會，充分吸收各界意見；二是科學(xué)做規(guī)劃的新方法。圍繞國內(nèi)外經(jīng)濟和能源形勢、資源和環(huán)境約束、開發(fā)建設(shè)布局等問題，開展了40多項前期課題研究，對規(guī)劃目標(biāo)、系統(tǒng)優(yōu)化等重大問題，集中開展專題論證，中期針對形勢變化又增加了10項專題研究；三是以問題導(dǎo)向做規(guī)劃的新要求。在能源規(guī)劃前期研究和編制過程中，以存在的問題為導(dǎo)向，主動分析問題、解決問題，不回避客觀存在的問題。因此說這是一部解決問題的規(guī)劃，不是只做加法，同時也做減法。

（二）規(guī)劃體系逐漸完善

經(jīng)過不斷實踐和探索，在本次《規(guī)劃》編制中，“兩級三類”能源規(guī)劃體系基本成熟，規(guī)劃功能和定位逐漸明確。能源總體規(guī)劃提出能源發(fā)展總體目標(biāo)、指導(dǎo)思想、政策取向，具體任務(wù)只解決涉及全局的問題，如跨區(qū)通道建設(shè)、跨區(qū)資源配置、能源系統(tǒng)的整體效率等。專項規(guī)劃更加強化操作，具體提出本領(lǐng)域的規(guī)劃目標(biāo)、政策取向和具體任務(wù)。省(區(qū)、市)負責(zé)制定本區(qū)域范圍內(nèi)的能源總體規(guī)劃及相關(guān)專項規(guī)劃，地方規(guī)劃要服從國家級規(guī)劃，包括服從國家的能源總體規(guī)劃和各專項規(guī)劃，但不是非常機械而是相對靈活的，特別是在規(guī)劃研究編制的過程中，國家和地方互相銜接，多次銜接包括發(fā)展目標(biāo)、重大布局安排等內(nèi)容。在國家“放管服”改革的大形勢下，與以往五年規(guī)劃相比，各級規(guī)劃統(tǒng)籌較好，但界面又較清晰，規(guī)劃的引領(lǐng)作用更加突出。

旗幟鮮明  能源發(fā)展導(dǎo)向清晰明確

《規(guī)劃》非常鮮明地提出了“十三五”期間能源發(fā)展的六個政策導(dǎo)向，在正式的規(guī)劃歷史上是第一次。

（一）硬措施提高發(fā)展質(zhì)量

在這六個政策導(dǎo)向中，前三個著重強調(diào)發(fā)展：一是更加注重發(fā)展質(zhì)量，調(diào)整存量、做優(yōu)增量，積極化解過剩產(chǎn)能；二是更加注重結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快雙重更替，推進能源綠色低碳發(fā)展；三是更加注重系統(tǒng)優(yōu)化，創(chuàng)新發(fā)展模式，積極構(gòu)建智慧能源系統(tǒng)。這三個導(dǎo)向都明確了配套措施，有鼓勵發(fā)展的，也有限制發(fā)展的，都屬于“硬措施”。比如，為體現(xiàn)“更加注重發(fā)展質(zhì)量，調(diào)整存量、做優(yōu)增量，積極化解過剩產(chǎn)能”，《規(guī)劃》用了較大篇幅，對存在產(chǎn)能過剩和潛在過剩的傳統(tǒng)能源行業(yè)提出了限制措施，“十三五”前期原則上不安排新增項目，大力推進升級改造和淘汰落后產(chǎn)能。對新能源發(fā)展提出了指導(dǎo)意見，要合理把握發(fā)展節(jié)奏，著力消化存量，優(yōu)化發(fā)展增量，新建大型基地或項目應(yīng)提前落實市場空間。對風(fēng)電、光伏發(fā)電設(shè)備利用率監(jiān)測預(yù)警和調(diào)控約束機制提出了具體要求，以促進相關(guān)產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展。

（二）軟措施改革體制機制

后三個政策導(dǎo)向則是屬于完善市場調(diào)節(jié)和體制機制的：一是更加注重市場規(guī)律，強化市場自主調(diào)節(jié)，積極變革能源供需模式；二是更加注重經(jīng)濟效益，遵循產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，增強能源及相關(guān)產(chǎn)業(yè)競爭力；三是更加注重機制創(chuàng)新，充分發(fā)揮價格調(diào)節(jié)作用，促進市場公平競爭。

這些都是市場、競爭力等軟環(huán)境的政策取向，屬于“軟措施”。比如，為體現(xiàn)“注重機制創(chuàng)新”，《規(guī)劃》用較多內(nèi)容描述符合能源發(fā)展特性的價格機制，引導(dǎo)市場主體合理調(diào)節(jié)能源生產(chǎn)和消費行為；詳細提出了按照“管住中間、放開兩頭”的思路，建立合理反映能源資源稀缺程度、市場供求關(guān)系、生態(tài)環(huán)境價值和代際補償成本的能源價格機制；提出實施峰谷分時價格、季節(jié)價格、可中斷負荷價格、兩部制價格制度，完善調(diào)峰、調(diào)頻、備用等輔助服務(wù)價格制度。提出要建立靈活的財政補貼和電價機制，逐步實現(xiàn)風(fēng)電、光伏發(fā)電上網(wǎng)電價市場化，比較完整地闡述了能源價格改革的方向。

方興未艾  清潔高效發(fā)展大有可為

《規(guī)劃》深入分析了能源系統(tǒng)存在的主要問題，有針對性地提出了發(fā)展措施，從政策導(dǎo)向和重點任務(wù)來看，能源消費結(jié)構(gòu)調(diào)整和系統(tǒng)優(yōu)化是“十三五”時期能源發(fā)展的重點，清潔低碳能源和智慧能源系統(tǒng)應(yīng)是未來一段時期內(nèi)的重點投資方向。

（二）防范煤電產(chǎn)能過剩

2016年全國約70%的省份煤電利用小時數(shù)低于4000小時，出現(xiàn)產(chǎn)能過剩風(fēng)險?！兑?guī)劃》要求，“十三五”期間，要提高煤電機組利用效率，采取“三個一批”措施，嚴格控制煤電規(guī)劃建設(shè)規(guī)模和節(jié)奏、淘汰落后產(chǎn)能等措施。目前已經(jīng)取消1300萬千瓦，暫緩核準、暫緩建設(shè)1.3億千瓦，計劃淘汰2000萬千瓦，合計去產(chǎn)能1.6億千瓦以上?！笆濉逼陂g，煤電裝機將控制在11億千瓦以內(nèi)，新投產(chǎn)煤電2億千瓦，絕大部分是保障民生供熱和大氣污染防治的續(xù)建項目，“十三五”新開工煤電僅1000萬千瓦?？芍^“措施嚴格、力度巨大”，煤電行業(yè)也將迎來一段蟄伏期。

（三）科學(xué)控制煉油產(chǎn)能

當(dāng)前原油一次加工能力超過7億噸，產(chǎn)能利用率不足70%，比世界平均水平低15個百分點。因此，“十三五”期間，要加強煉化發(fā)展項目的科學(xué)規(guī)劃，把握好煉化發(fā)展的總量、速度和質(zhì)量，淘汰能耗高、污染重的落后產(chǎn)能，嚴格控制新布點，防止無序擴張、產(chǎn)能過剩、惡性競爭和資源浪費等現(xiàn)象的發(fā)生。適度推進先進產(chǎn)能建設(shè)，優(yōu)化煉油產(chǎn)業(yè)布局，建議立足現(xiàn)有煉化企業(yè)大力推行一體化、集群化、基地化、園區(qū)化的內(nèi)涵發(fā)展，形成具有國際競爭力的煉化企業(yè)集群。嚴格項目準入標(biāo)準，防止以重油深加工等名義變相增加煉油能力。實施煉油結(jié)構(gòu)調(diào)整，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，積極開展試點示范，推進城市煉廠綜合治理，加快產(chǎn)業(yè)改造升級。加快油品質(zhì)量升級，優(yōu)化降低煉油運營成本，延長煉油加工產(chǎn)業(yè)鏈，增加供應(yīng)適銷對路、附加值高的下游產(chǎn)品，積極拓展煉油副產(chǎn)品貿(mào)易，提高產(chǎn)業(yè)智能制造和清潔高效水平。

（四）科學(xué)控制煤化工發(fā)展

2015年底煤制油、煤制氣、煤制烯烴產(chǎn)能分別達到254萬噸/年、31億立方米/年和862萬噸/年，傳統(tǒng)煤化工普遍處于產(chǎn)能飽和過剩狀態(tài)，考慮低油價和環(huán)境約束，傳統(tǒng)煤化工存在進一步過剩的風(fēng)險。《規(guī)劃》明確提出，要控制規(guī)模總量和發(fā)展節(jié)奏，加強技術(shù)創(chuàng)新，適當(dāng)發(fā)展現(xiàn)代煤化工，重點開展煤制油、煤制天然氣、低階煤分質(zhì)利用等5類模式以及通用技術(shù)裝備的升級示范，與石油天然氣及傳統(tǒng)石化錯位布局、差異發(fā)展。基于環(huán)境資源約束，綜合考慮水資源紅線和技術(shù)、經(jīng)濟、市場因素，2020年以前現(xiàn)代煤化工仍以示范為主。

總體來說，這四類傳統(tǒng)的能源行業(yè)都處于產(chǎn)能過剩和潛在過剩的風(fēng)險，要積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，控制總的產(chǎn)能規(guī)模。尤其是煤炭行業(yè)，要忍住陣痛，積極轉(zhuǎn)型發(fā)展，實現(xiàn)二次起飛。

踏石留印  能源發(fā)展規(guī)劃開啟未來

《規(guī)劃》是實現(xiàn)全面建成小康社會宏偉目標(biāo)的最后一個五年能源規(guī)劃，也是充分體現(xiàn)以習(xí)近平同志為核心的黨中央關(guān)于能源發(fā)展思想方略的重要規(guī)劃。為落實好《規(guī)劃》，提出以下三個想法：

（一）加強調(diào)研，完善配套政策

《規(guī)劃》發(fā)布后，要加強規(guī)劃實施的調(diào)查研究，了解經(jīng)濟能源新形勢新問題，掌握各地區(qū)實施過程中的新情況，及時解決出現(xiàn)的問題，完善配套政策。建立健全配套的能源法律法規(guī)體系，完善能源發(fā)展相關(guān)稅收、投資、金融等政策，強化政策引導(dǎo)和扶持，促進能源產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

（二）精準施策，落實規(guī)劃要求

《規(guī)劃》發(fā)布后，各省要結(jié)合本省情況，強化與國家能源總體規(guī)劃和專項規(guī)劃緊密銜接，制定本區(qū)域的能源規(guī)劃，明確并進一步細化本地區(qū)能源行業(yè)的發(fā)展目標(biāo)、建設(shè)布局、重點任務(wù)、重大項目等，嚴格落實約束性指標(biāo)，積極完成預(yù)期性指標(biāo)，明確實施時間表和路線圖，做到精準施策，確保各項發(fā)展目標(biāo)、重要任務(wù)有效落實。各省要明確責(zé)任分工，加強監(jiān)督考核。

（三）強化評估，滾動完善規(guī)劃

要加強和改進能源統(tǒng)計工作，充分利用各類信息和數(shù)據(jù)資源，提高能源規(guī)劃實施監(jiān)測分析的及時性、準確性和全面性，密切跟蹤能源發(fā)展形勢變化。能源管理部門要建立能源規(guī)劃動態(tài)評估機制，各省能源規(guī)劃實施中期應(yīng)組織開展規(guī)劃實施情況評估，必要時按程序?qū)σ?guī)劃進行中期調(diào)整。

“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝階段，也是推動能源革命的蓄力加速期，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，遵循能源發(fā)展“四個革命、一個合作”戰(zhàn)略思想，深入推進能源革命，著力推動能源生產(chǎn)利用方式變革，建設(shè)清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系，是能源發(fā)展改革的重大歷史使命?！兑?guī)劃》充分貫徹體現(xiàn)了這一要求，牢牢把握住了“十三五”能源發(fā)展的方向盤，必將引領(lǐng)中國能源開啟新的征程，為全面建成小康社會提供堅實的能源保障。

（作者系國家電力規(guī)劃研究中心主任）